Sekelumit Masalah Pekerja Honorer, Ancaman Pemberhentian Sepihak dan Gagasan Penyelesaian Melalui Pengadilan Tata Usaha Negara

SEORANG Guru Honorer berinisial H di Bone Sulawesi Selatan sama sekali tidak menyangka kalau unggahan facebook-nya tentang gaji akan membuatnya kehilangan pekerjaan. Niat awal yang sekedar mengekspresikan rasa syukur ternyata berujung petaka. Pihak Sekolah terlanjur bereaksi negatif atas unggahannya itu dan dengan segera memecatnya dari pekerjaan. Enam belas tahun pengabdiannya di sekolah pupus begitu saja hanya karena sebuah hal yang sederhana. Tanpa ada pertimbangan dan kesempatan untuk memberikan klarifikasi, H harus rela menerima posisinya di pekerjaan digantikan oleh orang lain.

Apa yang dialami oleh H bukanlah hal yang baru bagi pekerja honorer yang telah ada saat ini (existing non-permanent workers). Hari-hari pengabdian pekerja honorer dibayangi nasib tak tentu. Pemecatan bisa saja datang tiba-tiba tanpa ada satupun pasal hukum yang menjamin hak-hak mereka. Pegawai Pemerintah dengan Perjanjian Kerja (PPPK) yang diatur dalam Undang-Undang Nomor 5 Tahun 2014 tentang Aparatur Sipil Negara (“UU ASN”) ternyata bukan solusi yang didesain untuk menjangkau kedudukan mereka. Pekerja honorer yang sudah bekerja puluhan tahun tetap harus melamar dan ikut tes untuk menjadi PPPK. Kalaupun lulus nantinya, mereka tidak langsung kembali ke tempat asal mereka bekerja tetapi memulai karirnya dari awal tanpa tahu akan ditempatkan dimana nantinya.

Selain berada di luar jangkauan UU ASN, ironisnya pekerja honorer juga berada di luar jangkauan Undang-Undang Nomor 13 Tahun 2003 tentang Ketenagakerjaan. Hak-hak pekerja honorer tidak dapat dilindungi oleh sistem hukum ketenagakerjaan yang berlaku karena mereka tidak bekerja di perusahaan swasta yang bertujuan mencari keuntungan. Pekerja-pekerja di sektor swasta diakui eksistensinya dan dijamin hak-haknya dari mulai hak cuti, pesangon, uang penghargaan, bahkan dalam proses PHK. Setiap tindakan pengusaha yang tidak disetujui pekerja dapat diadukan lewat saluran hukum yang tersedia di tingkat Bipatrit, Tripatrit hingga ke Pengadilan Hubungan Industrial apabila dua level penyelesaian tadi tidak kunjung mampu menyelesaikan.

Berkebalikan dengan itu, pekerja honorer yang sekarang ada tidak menikmati jaminan-jaminan itu. Di sisi lain, walaupun sifat pekerjaannya juga pengabdian seperti Pegawai Negeri Sipil (PNS), pekerja honorer juga tidak bisa menikmati perlindungan hukum yang dijamin UU ASN karena statusnya bukan PNS dan bukan pula PPPK. Jika mereka mengadukan hal ini , jawabannya pasti sama “ikutlah seleksi PNS atau seleksi PPPK baru hak-haknya akan diberikan”. Sementara walaupun belum berstatus PPPK, hampir di setiap instansi pemerintahan dari dulu hingga sekarang masih mempergunakan jasa pekerja honorer sebagai bukti nyata bahwa eksistensi dan tenaga mereka masih dibutuhkan.

Ketiadaan perlindungan hukum itulah yang membuat posisi pekerja honorer sangat-sangat lemah di hadapan instansi pemerintahan pemberi kerjanya. Seperti halnya yang dialami oleh Guru Honorer berinisial H tadi. Ketika sekolah memutuskan tidak melanjutkan kontraknya maka tidak ada saluran hukum yang secara khusus tersedia baginya untuk membela diri. Menggugat ke Pengadilan Hubungan Industrial tidak bisa karena bukan berstatus pekerja pada sektor swasta. Mengadu Ke Badan Pertimbangan Kepegawaian (BAPEK) apalagi, sebab statusnya bukan PNS. Jadi ketidakpastian hukum itu nyata dialami karena kesana tidak menjamin, kesini juga tidak.

Peran Pengadilan Tata Usaha Negara Membela Hak Pekerja Honorer

Melihat kekosongan hukum untuk melindungi hak-hak pekerja honorer itu, ada satu saluran upaya hukum yang tersedia yang mungkin potensial untuk dapat digunakan membela pekerja honorer yang diberhentikan secara sepihak dari pekerjaannya. Upaya hukum itu adalah salah satu bentuk pengembangan dari wewenangan Pengadilan Tata Usaha Negara (PTUN) yang disebut sebagai “Sengketa Tindakan Pemerintahan”. Jenis sengketa baru ini merupakan tindak lanjut dari Undang-Undang Nomor 30 Tahun 2014 tentang Administrasi Pemerintahan (“UU AP”) yang telah memperluas objek pemeriksaan dari PTUN yang semula hanya keputusan tertulis (beschikking) hingga termasuk pula tindakan faktual (feitelijke handelingen). Pasal 87 UU AP menegaskan bahwa objek pemeriksaan PTUN termasuk pula “penetapan tertulis yang juga mencakup tindakan faktual”.

Oleh karena tindakan faktual Pejabat Tata Usaha Negara (Pejabat TUN) dapat diperiksa dan dinilai oleh PTUN, maka Mahkamah Agung mengeluarkan Peraturan Mahkamah Agung Nomor 2 Tahun 2019 tentang Pedoman Penyelesaian sengketa Tindakan Pemerintahan dan Kewenangan Mengadili Perbuatan Melanggar Hukum oleh Badan dan/atau Pejabat Pemerintahan (Onrechtmatige Overheidsdaad) (“Perma No. 2 Tahun 2019”). Di dalam aturan ini disebutkan secara jelas bahwa “tindakan pemerintahan adalah perbuatan pejabat pemerintahan atau penyelenggara lainnya untuk melakukan dan/atau tidak melakukan perbuatan konkret dalam rangka penyelenggaraan pemerintahan”. Kemudian disebutkan pula bahwa “sengketa tindakan pemerintahan adalah sengketa yang timbul dalam bidang administrasi pemerintahan antara warga masyarakat dengan pejabat pemerintahan atau penyelenggara negara lainnya sebagai akibat dilakukannya tindakan pemerintahan”.

Kepala Sekolah dalam kasus H tadi adalah termasuk Pejabat TUN karena tindakan pemberhentian yang dikeluarkannya didasarkan kepada wewenang sah yang diberikan melalui peraturan perundang-undangan yang berlaku. Peraturan Menteri Pendidikan dan kebudayaan RI Nomor 6 Tahun 2018 tentang Penugasan Guru Sebagai Kepala Sekolah (“Permendikbud No. 6 Tahun 2018”) telah mengatur tugas kepala sekolah diantaranya adalah melaksanakan “tugas pokok manajerial” dan “supervisi kepada guru dan tenaga kependidikan”. Artinya tindakan pengangkatan dan/ataupun pemberhentian pekerja honorer oleh Kepala Sekolah adalah tindakan administrasi negara sehingga termasuk objek PTUN. Karena itu, tindakan pemberhentian yang tanpa dasar dan sepihak potensial untuk dapat diadukan melalui jalus Sengketa Tindakan Pemerintahan.

Dengan pengaduan melalui jalur ini, PTUN dapat melakukan pemeriksaan dan penilaian apakah tindakan itu telah dilakukan sesuai dan tidak bertentangan dengan peraturan perundang-undangan yang berlaku dan asas-asas umum pemerintahan yang baik. Lalu menjadi pertanyaan, bagamaiana PTUN menilainya di saat belum ada aturan hukum yang secara khusus mengatur hak-hak pekerja honorer? Meski belum ada aturan khusus, pekerja honorer tetap dapat menguji tindakan tersebut dengan ketentuan-ketentuan yang diatur dalam UU AP. Apabila tindakan itu dinyatakan terbukti, maka Majelis Hakim dapat memerintahkan suatu tindakan konkret untuk memperbaiki tindakan pemerintahan sebelumnya.

Bahwa meskipun akurasi tentang upaya hukum ini masih dapat diperdebatkan karena belum pernah ditempuh sebelumnya, namun tidak ada salahnya gagasan upaya hukum ini dicoba untuk melakukan pembelaan terhadap hak-hak pekerja honorer. Meskipun di tengah kondisi ketidakpastian karena tidak terdapat ketentuan hukum yang secara khusus mengatur hak pekerja honorer, namun di situlah praktisi hukum dituntut kreatif dalam memberikan pembelaan. Niat baik akan selalu menemukan jalannya, namun tentunya tetap dengan mengedepankan kode etik profesi dan keterpenuhan prinsip-prinsip hukum acara yang berlaku.

Oleh: Gugum Ridho Putra, S.H.,M.H

Sumber Hukum:
1. Undang-Undang Nomor 5 Tahun 2014 tentang Aparatur Sipil Negara;
2. Undang-Undang Nomor 13 Tahun 2003 tentang Ketenagakerjaan;
3. Undang-Undang Nomor 30 Tahun 2014 tentang Administrasi;
4. Peraturan Mahkamah Agung Nomor 2 Tahun 2019 tentang Pedoman Penyelesaian sengketa Tindakan Pemerintahan dan Kewenangan Mengadili Perbuatan Melanggar Hukum oleh Badan dan/atau Pejabat Pemerintahan; dan
5. Peraturan Menteri Pendidikan dan kebudayaan RI Nomor 6 Tahun 2018 tentang Penugasan Guru Sebagai Kepala Sekolah.